党的十七届三中全会明确提出要加快健全农村社会保障体系，并于2009年在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点工作，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。我市的晋江市和南安市分别作为国家首批、省级第二批新型农村社会养老保险试点单位，已经于2009年12月和2010年10月正式启动试点工作，并受到广大人民群众的热烈欢迎和社会各界的广泛好评。本文拟就新农保试点工作以来我市新农保的情况进行分析，并就如何进一步完善新农保进行探索。

    一、新农保的概念及建立新农保制度的重要意义

    新农保是相对于早期开展的以农民个人缴费为主、采取个人账户储蓄积累模式的老农保而言的。新农保在制度方面进行了创新，最主要的有两个方面：一是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴；二是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，政府对基础养老金全额补贴。

    近10年来，党中央、国务院以及各级地方政府出台了一系列重大惠农政策，包括全部免除农业税，实行农业直补，免除农村义务教育学杂费，建立新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度等。目前我市新型农村合作医疗和最低生活保障已经在制度上基本实现了城乡全覆盖，城镇职工养老保险制度也逐步完善，而农村社会养老保险制度建设滞后。因此，尽快建立符合实际情况的新农保制度是完善社会保障体系的一个重要工程，是具有历史意义的重要一步，对推进海峡西岸经济区建设也具有十分重要的意义。一是建立新农保制度，可以促进缩小城乡差别、破除城乡二元结构，真正让农民老有所养。这也体现了坚持以人为本，统筹城乡发展的科学发展观。二是建立新农保制度可以促进农村社会和谐稳定。建立新农保制度，逐步使广大农村居民都能有基本的社会养老保障，使农民在“种地不交税（全面取消农业税）、上学不付费（免除农村义务教育学杂费）、看病不太贵（建立新型农村合作医疗制度）”的基础上，实现“养老不犯愁”，这对于提高农民生活水平、实现农村社会的和谐稳定将发挥巨大作用。三是建立新农保制度可以扩大内需。农村居民收入水平不高，社会保障制度不健全，是影响扩大农村消费需求的重要原因。建立新农保制度，逐步使每个60周岁以上的农村户籍老年人每年至少增加收入660元，可以直接增加农村居民消费；同时，解除了农村居民养老的后顾之忧，使农村居民愿意消费、敢于消费，促进扩大农村即期消费需求，进一步开拓和扩大农村市场。

    二、我市农村社会养老保险的现状

    （一）养老需求快速增长

    一是老龄化速度不断加快。2010年第六次全国人口普查数据显示，我市60岁及以上的老年人口达71.18万人，占人口比例8.76%，同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升1.00个百分点。二是养儿防老受到多方面的冲击，保障程度下降。千百年来，家庭养老一直是中国农村最普遍的养老方式。但随着计划生育多年来的实施，我市的家庭规模出现小型化特征。第六次全国人口普查数据显示，2010年，我市1代户、2代户、3代户和4代户的家庭户在家庭户数的占比分别为36.8%、45.5%、17.1%和0.7%，平均每个家庭户的人口为3.06人，比2000年第五次全国人口普查的3.65人减少0.59人。许多家庭面临一对夫妇供养4位老人的现实，在经济不富裕的情况下，养老已成为许多子女的不可承受之重。三是土地养老的保障功能不断弱化。土地不仅是农民的生产资料，在一定程度上还具有养老的保障功能。但是近年来，我市的城市化水平不断提高，在快速推进的城市化进程中，出现了大量失地农民。虽然我市也有建立被征地人员养老保障制度，但是保障功能不强。2010年我市老年养老保障参保人数为27955人，同比增长了68.1%，而当年老年养老保障资金收入为7846.4万元，却比上年同期下降了42.6%。

    （二）我市新农保工作的开展情况

    1、我市新农保工作迅速铺开。我市辖12个县（市、区、台商区）和1个经济技术开发区，2010年末公安户籍人口数达685.27万人，符合参保条件的人数398.2万。2010年，全市参加新农保人数为104.84万人，参保登记率仅为26.3%，仅占公安户籍人口数的15.3%。而截止2011年11月14日，我市参保登记人数达到344.25万人，比2010年的参保登记人数增加了239.41万人，增幅高达128.4%；参保登记率比2010年提高了66.9个百分点，达到了93.2%，位于全省前列；占公安户籍人口数的比重提升至50.2%，是2010年的3.3倍；新农保基金收入为3.5亿元，比2010年增长30.2%，新农保基金支出3.11亿元，比2010年增加了2.38亿元，增幅高达330.1%。此外，我市已于10月15日全面完成为符合条件的年满60周岁城乡居民发放基础养老金的工作任务，在全省率先实现全市发放到位，共有33.39万人领取了养老金3677.59万元，实现应发尽发。从时间上看，我市比全省提前4年，比全国提前9年实现全覆盖的目标。

    2、参保缴费率相对较低。参加新农保，参保人在登记后，还必须经过录入、复核、开设银行卡等工作程序后，才能实行缴费。因时间紧、工作量大，我市目前的参保缴费工作进展相对缓慢。截止2011年11月14日，我市参保缴费率[参保缴费率=(在领人数+16-59周岁银行扣款成功人数)/应参保人数]为60.9%，比参保登记率低了32.3个百分点，其中，16-59周岁银行扣款成功人数为166.83万人，仅占应参保人数的45.2%。在10个涉农的县（市、区）中，有50%的县（市、区）的参保缴费率在30%以下，16-59周岁银行扣款成功人数占应参保人数的比重在15%以下，惠安和台商投资区16-59周岁银行扣款成功人数目前仍为0。

    3、新农保试点工作成绩显著。晋江市是福建省首批9个新农保国家试点县（市、区）之一。自2009年成为全国首批新农保试点后，已在全省取得了五个“第一”。2010年晋江有57.06万人参加新农保，参保率91.33％，累计发放养老金7209.58万元，并在2010年底对首批新农保试点县（市、区）进行的综合考评中，取得总分第一名。截至2011年3月底，晋江市城乡应参保人数62.47万人，已参保缴费57.11万人，参保率达91.42%；9月底前缴费率达到95%以上，超额完成省定缴费率达90%的目标任务。

南安市是福建省第二批新农保试点市。截止2011年7月，南安应参保人数89.13万人，其中60周岁以上领取基础养老金人数12.52万人，16-59周岁应参保人数76.61万人，参保登记人数73.9万人，参保缴费率达到82.9%，官桥镇的内厝村参保率更是达到100%。南安应参保人数、收取的保费、实际参保并发放养老基础金的人数、实际发放的基础养老金等在全省第二批5个试点县（市、区）中均排在首位。

    4、新农保政策亮点多。一是增设缴费档次，普遍将缴费档次提高至2000元，永春县增至2400元。二是提高缴费补贴标准，将缴费补贴最高标准由省定的50元提高至90～125元不等，洛江区、泉州台商投资区、惠安县还增加被征地人员缴费补贴，石狮市增加计生对象的缴费补贴。三是加大对困难群体的补助力度，晋江市、洛江区、石狮市为困难群体代缴最低标准养老保险费，洛江区还扩大了困难群体的范围。四是提高基础养老金标准，晋江市、石狮市将基础养老金由每人每月55元分别提高至80元、110元，泉州台商投资区、惠安县则规定对参保人累计缴费满15年后每增加1个缴费年限增发月基础养老金1元。

    三、新农保存在的问题

    （一）部分农民参保意识淡薄

    一些农民受传统观念影响，认为养儿防老、储蓄防老比较可靠；有的将新农保与社会救助政策相比较，认为即使不参保，年老后生活无着落还可以享受低保；年龄大农民认为，短期内要缴大几千，领取时每月才一百元左右，划不来；年轻的农民则因短期内只有缴费义务，得不到可见利益，而采取等待观望态度。从农民人均支出情况看，2010年我市农民人均转移性支出198.36元，仅占农民人均总支出的2.5%，而其中又有51.8%是用于赠送亲友或寄给带给家庭非常人口，养老保险的支出占农民人均总支出的比重不足1.2%；从新农保的个人缴费情况看，90%以上的参保人选择了最低档的缴费档次。截止2011年11月14日，全市个人缴费到账人数为168.05万人，个人缴费到账金额3.04亿元，平均个人缴费为180.63元，农民的保险意识不强，观望情绪较浓。

    （二）“集体补助”缺失

    新农保的筹资机制是个人缴费、集体补助和政府补贴三方共同分担，有条件的村（社区）集体可对本村（社区）居民参保缴费给予补助，并鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人员缴费提供资助。也就是说集体补助依赖于强大的村财收入或集体积累以及其他经济组织、社会公益组织、个人的意愿。但自实行家庭联产承包责任制以来，很多地方的农村集体经济名存实亡，并无相应的集体经济来源，没有能力去为本村农民缴纳养老保险费用；而对于其他经济组织、社会公益组织、个人采取的是鼓励政策，没有明确的激励约束机制，存在很大的随意性，这就导致新农保中“集体补助”在许多地方成为空话，即使少数农村有集体经济来源，在制度设计中也没有明确的激励约束机制，这严重地阻碍了新农保的发展。

    （三）保障水平较低

    新农保制度实行基础养老金与个人账户相结合的基本模式，与以个人账户积累制为主的老农保制度相比，保障水平有了很大提高。但是与目前的经济发展和生活消费水平相比，农村居民的养老保障水平仍然很低，对农民的吸引力不强。以我市比较普遍的最高标准，即参保农民每年缴纳保费2000元，政府补贴105元来测算（未计算个人账户的利息收入等），参保农民15年缴费后每月养老保险待遇仅为282元，远低于我市农村五保供养标准和大部分县（市、区）的城市居民最低生活保障标准。2010年，我市农村居民人均纯收入9296元，月人均纯收入为775元。按此计算新农保的养老金替代率为36.4%（养老金替代率=退休后退休金/退休前工资）。根据专家测算，当养老金替代率低于50%的时候，老年的生活将较困难。

    （四）制度不够完善

    1、新农保的制度本身不完善。 一是政策规定“已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。在实施过程中，由于受子女参保意愿、时间的影响，同样是年满60岁的老人，可能出现有人领到养老金，有人未领到养老金；有人早领到养老金，有人晚领到养老金的问题。这会人为造成农村老年人待遇享受的不平等和享受时间上的不同步，引发新的不公平。二是个人账户管理制度有待改善。政策规定，参保人只有在死亡、户籍迁离本市而养老保险关系又无法转移和出国（境）定居的情况下，个人账户余额（不包括政府补贴）才可以退还本人。这就导致了新农保个人账户的资金无法用于应对重大的疾病或手术等意外情况。此外，很多参保人未达到领取年龄，个人账户中的部分资金会闲置很长时间，个人账户基金存在贬值风险。

    2、新农保与其他社会保障制度难以有效衔接。目前，我市开展新农保的所有县（市、区）均实行城乡一体，将新农保与老农保、城镇居民养老保险、被征地人员养老保障并轨实施，并对困难群体实行政策倾斜，为老农保的参保户、失地农民、重度残疾人等特殊类型群体留好了“制度接口”，但与新型合作医疗、农村低保、社会福利、社会救济和城镇职工养老保险等制度的有效衔接方案还未制定出台。

    四、对策建议

    （一）统一思想，加强宣传力度

    良好的舆论氛围是落实和推进新农保政策基本保证。要统一思想，坚定信心，消除疑虑，切实把新农保工作作为统筹城乡发展，关注保障民生的一项重点工程来抓，进一步加强教育和引导，增强乡镇（街道）、村（社区）干部的责任感和工作积极性，加大宣传工作力度。通过广播电视、报刊杂志等新闻媒体，及时宣传新农保政策。充分利用文化下乡、镇乡赶集日、节假日等群众聚集场所，发放宣传资料，集中发放养老金以扩大影响，还可以采用已得到实惠的参保人“现身说法”等方式，多形式多渠道广为宣传新农保政策，努力提高村民参保意识和积极性，从而解除农民的思想顾虑。

    （二）壮大集体经济，加强统筹力度

    要根据统分结合、双层经营的原则发展壮大集体经济，以不断提高经济效益来解决农民缴纳一部分养老保险费的问题。同时，要进一步提高农民参保率，加强统筹力度，认真研究并力求尽快将县市级统筹层次逐步过渡和提高到省一级统筹层次，并最终过渡到全国统筹。同时，把提高统筹层次与调整财政体制结合起来，以使得各级财政之间利益均衡。

    （三）继续加大投入，完善养老体系

    继续加大财政补贴投入，建立稳定的财政投入增长机制，逐步提高新农保保障水平。在保障农村居民基本生活的基础上，构建以新型农村社会养老险、家庭养老、土地养老为基础，个人储蓄养老、社会福利、社会救助等为补充的多支柱、多层次的农村养老保险体系，以更好地保障和提高农村老年居民的基本生活。

    （四）不断完善制度，积极协调衔接

    1、进一步完善新农保制度。一是取消“基础养老金领取与符合参保条件的子女应当参保缴费捆绑”的做法。享受基础养老金是每一个年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇老人的权利，新农保制度的基本原则之一是政府主导和农民自愿相结合，并未对参保对象作强制规定。因此，应取消基础养老领取必须要符合参保条件的子女应当参保缴费的限制条件，让60周岁以上老人都能公平享受到国家发放的基础养老金。二是针对当前新农保个人账户资金的管理问题，建议参保人本人及其配偶、父母、子女发生《福建省城镇职工基本医疗保险门诊特殊病种和治疗项目管理暂行办法》和《关于印发<基本医疗保险门诊甲类特殊病种和治疗项目管理暂行办法>的通知》所列特殊病症，造成家庭生活严重困难的，可申请提取本人账户余额。同时针对基金投资渠道单一、狭窄，基金面临贬值风险的特点，建议尽快出台办法，将各地闲置基金归集到财政部，由财政部统一委托全国社保基金理事会投资运营，实现基金的保值增值。

    2、搞好新农保与其他社会保障制度的协调和衔接。各项保障制度功能各异，不可或缺。因此，在推进新农保制度建设的同时，应着眼长远，立足当前，从最终实现城乡一体化并与城镇企业职工养老等城镇社会保险相衔接的保险格局出发搞好统筹协调，要按照“保基本，广覆盖，能转移”的原则，做到与其它社会保障制度有接口，好衔接，可转移，并确保转移过程中参保农民的权益不受损失，真正为农民群众筑起一道科学、便捷、顺畅、牢固的社会保障防线。

    （五）增加农民收入，保障实施前提

    农村人均纯收入由工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入四部分构成。2010年我市农民人均纯收入中四者的比重分别为55.5%、36.3%、4.4%和3.8%，可见工资性收入和家庭经营性收入是我市农民收入的主要来源，要增加农民收入就要从这两方面下工夫。一是努力增加农民非农收入，最大限度拓展就业增收空间。以发展二、三产业和提高城镇化率为主要途径，加强农村劳动力技能培训，引导劳动力和农村人口向非农产业和城镇有序转移，推动工资性收入稳步增加，是确保农民收入持续快速增长的关键。二是加快发展现代农业，突出发展特色产业和产品。以资源优势为基础，以市场为导向，以科技为支撑，以产业为龙头，以效益为中心，因地制宜，重点发展如丰泽的花卉、龙眼，洛江的花卉、龙眼、蔬菜，泉港的渔业、家禽，石狮的水产加工，晋江的畜牧业、渔业、龙眼，南安的花卉、龙眼，惠安的花生，安溪的茶叶、油柿，永春的芦柑、茶叶、食用菌，德化的梨、蔬菜、马铃薯等积极探索“企业（公司）+协会+基地+农户”为合作模式的合作组织，充分利用龙头企业（公司）的优势，发挥合作组织的桥梁与纽带作用，连接基地、农户与市场的多种服务功能，结成紧密的产销研一条龙、农工贸一体化的生产经营体系。

课题指导：李跃民

课题负责：陈安宁

核      稿：黄延聪

执      笔：黄胜锋

扫一扫在手机上查看当前页面